Ascensão da Mobilidade Elétrica e Dilema Tributário no Carregamento de Veículos: ICMS ou ISS?

A transição para uma economia de baixo carbono e a busca por soluções de transporte mais sustentáveis impulsionaram, em escala global e nacional, a adoção de veículos elétricos (EVs). Este movimento, que representa uma profunda transformação na indústria automotiva e nos padrões de consumo, traz consigo não apenas inovações tecnológicas, mas também complexos desafios regulatórios e fiscais. No centro de uma crescente controvérsia no Brasil, encontra-se a definição da natureza jurídica da atividade de recarga de baterias de veículos elétricos, uma questão que opõe estados e municípios em uma disputa pela competência de tributar essa nova e promissora atividade econômica.

A incerteza fundamental reside em classificar o carregamento como uma operação de circulação de mercadoria (energia elétrica), sujeita ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), de competência estadual, ou como uma prestação de serviço, fato gerador do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), de competência municipal.

Esta distinção está longe de ser um mero tecnicismo jurídico. Ela carrega implicações financeiras substanciais para toda a cadeia envolvida: desde os operadores de postos de recarga (eletropostos), que enfrentam uma severa insegurança jurídica sobre qual tributo recolher, até os consumidores finais, que podem arcar com o custo dessa indefinição. As alíquotas e os regimes de apuração dos dois tributos são drasticamente diferentes. Enquanto o ISS apresenta alíquotas que variam entre 2% e 5% e uma sistemática de apuração cumulativa, o ICMS possui alíquotas consideravelmente mais elevadas, em média de 18% a 21%, e um complexo sistema não cumulativo de débitos e créditos.

A ausência de uma legislação clara e unificada cria um ambiente de risco que pode inibir os investimentos necessários para a expansão da infraestrutura de recarga, um elemento vital para a massificação dos veículos elétricos no País. É importante analisar profundamente os fundamentos das teses antagônicas sustentadas por estados e municípios, as bases legais e regulatórias que cada ente federativo invoca, e as graves consequências dessa disputa para o desenvolvimento de um mercado em plena ascensão.

A posição dos estados: a energia elétrica como mercadoria e a competência para o ICMS

A fundamentação dos estados para reivindicar a incidência do ICMS sobre a recarga de veículos elétricos ancora-se em uma interpretação consolidada e histórica do direito tributário brasileiro, que classifica a energia elétrica como mercadoria. O pilar central deste argumento é o artigo 155, inciso II, da Constituição, que outorga aos estados e ao Distrito Federal a competência para instituir impostos sobre “operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior”.

Complementarmente, os estados invocam o parágrafo 3º do mesmo artigo, que estabelece que, com exceção do ICMS e dos impostos de importação e exportação, nenhum outro tributo poderá incidir sobre operações relativas à energia elétrica. Para as Fazendas estaduais, essa disposição constitucional confere ao ICMS um caráter de exclusividade sobre qualquer operação que envolva o fornecimento de energia elétrica.

Este entendimento é reforçado por uma jurisprudência de longa data do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que, em julgamentos históricos como o do Recurso Especial nº 38.344, pacificou a natureza da energia elétrica como um bem móvel, uma mercadoria passível de comercialização e, consequentemente, de tributação pelo ICMS. Sob essa ótica, a atividade desenvolvida nos eletropostos não seria uma prestação de serviço, mas sim uma venda de energia elétrica a varejo, uma operação de mercancia que se encaixa perfeitamente no fato gerador do imposto estadual.

Seguindo essa linha de raciocínio, diversos estados têm se posicionado formalmente sobre o tema. A Secretaria da Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo (Sefaz-SP), por exemplo, emitiu duas soluções de consulta respondendo a postos de gasolina que indagavam sobre a tributação da atividade. Nestes documentos, a Sefaz-SP foi categórica ao afirmar que “somente o ICMS pode incidir sobre as operações relativas à circulação da energia elétrica, assim caracterizada como mercadoria” (RC 31007/2024 e RC 30579/2024), orientando os contribuintes a emitirem o documento fiscal pertinente ao ICMS antes da saída da mercadoria, ou seja, da venda da energia.

De maneira análoga, os governos de Minas Gerais, por meio da Solução de Consulta nº 35/2025, e de Santa Catarina, na Consulta à Comissão Permanente de Assuntos Tributários (Copat) nº 76/2024, manifestaram o mesmo entendimento, defendendo a cobrança do imposto estadual sobre a operação. Para os Estados, o fato de a energia ser entregue na bateria de um veículo não descaracteriza sua natureza de mercadoria, tornando a operação uma clara hipótese de incidência do ICMS.

A posição dos municípios: a prevalência do serviço e a incidência do ISS

Em contraposição direta à tese estadual, os municípios defendem que a recarga de veículos elétricos constitui uma prestação de serviço, sujeita, portanto, à incidência do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS). O principal alicerce jurídico para essa interpretação é a Lei Complementar nº 116/2003, que rege o tributo municipal em âmbito nacional. Especificamente, os entes municipais apontam para o subitem 14.01 da lista de serviços anexa à lei, que prevê a tributação pelo ISS de serviços de “lubrificação, limpeza, lustração, revisão, carga e recarga, conserto, restauração, blindagem, manutenção e conservação de máquinas, veículos, aparelhos, equipamentos, motores, elevadores ou de qualquer objeto”.

A Secretaria Municipal da Fazenda de São Paulo, em nota oficial, afirmou categoricamente que “a operação de carga e recarga de veículos elétricos configura prestação de serviço”, enquadrando-a no referido subitem da lei. Para os municípios, a energia elétrica, embora seja um insumo essencial para a atividade, não representa o objeto central do contrato estabelecido com o consumidor. O que se contrata, na visão municipalista, é a disponibilidade de uma infraestrutura complexa, que inclui o acesso ao equipamento de recarga, a manutenção deste, a gestão de softwares para controle e pagamento e a conveniência de um espaço físico para a realização do procedimento.

Este argumento ganha um reforço significativo a partir da regulamentação setorial da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel). Através de resoluções como a Resolução Normativa nº 819/2018 e a mais recente Resolução Normativa nº 1.000/2021, a agência reguladora classificou expressamente a atividade de recarga de veículos elétricos como um serviço, distinguindo-a da comercialização de energia elétrica, que é uma atividade regulada e restrita a concessionárias.

A Aneel permite que qualquer interessado, como postos de combustíveis, shoppings e outros empreendedores, possa oferecer o serviço de recarga comercialmente, com preços livremente negociados. Embora uma norma regulatória não possua, por si só, o poder de definir a competência tributária, ela oferece um poderoso subsídio interpretativo sobre a natureza da atividade. Ao caracterizar a recarga como um serviço e não como venda de energia, a Aneel corrobora a tese municipal. Consequentemente, a maioria das empresas que operam eletropostos tem optado por recolher o ISS, emitindo a Nota Fiscal de Serviços Eletrônica (NFS-e), não apenas pela carga tributária ser menor, mas também por encontrarem no arcabouço regulatório e na Lei Complementar nº 116/2003 um respaldo consistente para tratar a operação como uma obrigação de fazer (serviço) e não uma obrigação de dar (venda de mercadoria).